Im Dezember 2023 wurde eine politische Einigung zwischen EU-Kommission, Rat der EU und Europäischem Parlament über die Reform des europäischen Versicherungsaufsichtssystems erzielt. Nach einem über zweijährigen Gesetzgebungsverfahren und mehrjährigen Vorarbeiten konnte damit bei der ersten umfassenden Überprüfung des europaweit seit 2016 umgesetzten Solvency-II-Regimes ein zentraler Meilenstein erreicht werden. Auch im Hinblick auf die Integration von Klimarisiken in die Aufsicht des Finanzsystems waren in den vergangenen Monaten wichtige Fortschritte zu verzeichnen, schreiben die GDV-Ökonomen Kay Seemann und Anja Theis im aktuellen „Economic Research – Financial Stability Perspectives“ (Q1/2024).
Die vorgestellten Rahmenwerke und Maßnahmen sollen einen umfassenden, systemweiten Ansatz gewährleisten und die Finanzstabilität in Zeiten zunehmender Klimarisiken sicherstellen. „Angesichts der hohen Bedeutung von klimabedingten Risiken für die mittel- und langfristige Stabilität des Finanzsystems ist es wichtig, dass es auf allen Ebenen umfangreiche Aktivitäten zur Integration von Klimarisiken in den makroprudenziellen Aufsichtsrahmen gibt“, sagt GDV-Hauptgeschäftsführer Jörg Asmussen. Der Auswertung zufolge bleibt die Inflation nach wie vor eine Belastung für den Sektor. Allerdings haben die Risiken aus signifikanten Zinsanstiegen gegenüber dem Vorjahr abgenommen. So hat zum Beispiel die EIOPA die makroökonomischen Risiken der Versicherer erstmals seit der Corona-Pandemie 2020 auf „mittleres Risiko“ zurückgestuft. Begründet wird dies vor allem mit der rückläufigen Inflation.
Insgesamt geht die Versicherungswirtschaft stabil aus den vor allem durch Lieferengpässe, Angriffskrieg und Energiepreisschocks ausgelösten Krisen der vergangenen beiden Jahre hervor. Die nationalen und europäischen Aufsichtsbehörden bewerten die Situation derzeit als wieder etwas günstiger. Grund hierfür sei insbesondere der schrittweise Rückgang der Teuerungsrate, heißt es in der GDV-Publikation. „Unsere Analyse der Aktivitäten der Aufseher zeigt: Diese stellen vor allem die robuste Solvenzlage der Versicherer heraus, die weiterhin die Absorption möglicher Schocks, wie wir sie ja seit den letzten zwei Jahren auf Grund von Lieferkettenstörungen, Zinserhöhungen oder geopolitischen Ereignissen gesehen haben, ermöglicht“, sagt Asmussen.
Solvency II gilt weltweit als eines der modernsten und besten Versicherungsaufsichtssysteme. Es hat sich sowohl in den Jahren der Niedrigzinsphase als auch bei zwei schweren gesamtwirtschaftlichen Schocks durch die Corona-Pandemie und den russischen Angriffskrieg auf die Ukraine als sehr leistungsfähig erwiesen. In den ersten Jahren der Anwendung sind aber auch eine Reihe von Schwächen deutlich geworden. So ist das Solvency II zugrundeliegende Prinzip der Verhältnismäßigkeit der Beaufsichtigung entsprechend der Risiken eines Versicherers in der derzeitigen Ausgestaltung noch nicht effektiv genug. Die Folge sind übermäßige regulatorische Belastungen kleinerer Versicherer mit einfachem Geschäftsmodell. Darüber hinaus trägt die Reform veränderten Gegebenheiten Rechnung, etwa im Hinblick auf die Berücksichtigung möglicher Negativzins-Szenarien, deren Notwendigkeit erst in der Niedrigzinsphase deutlich geworden ist, oder die Integration von Klimarisiken.
Ausbau der makroprudenziellen Aufsicht
Vor dem Hintergrund fortbestehender hoher Risiken für die Stabilität des Finanzsystems und unter Verweis auf das 2019 von der IAIS etablierte ganzheitliche Rahmenwerk („Holistic Framework“) zur Bewertung und Minderung von systemischen Risiken in der Versicherungswirtschaft werden mit der Reform zudem die makroprudenzielle Perspektive explizit in Solvency II verankert und neue makroprudenzielle Instrumente und Maßnahmen eingeführt. In den Legislativverhandlungen sind dabei gegen über dem ursprünglichen Richtlinienvorschlag der EU-Kommission von 2021 noch wichtige Verbesserungen im Hinblick auf eine proportionale und risikoorientierte Ausgestaltung erfolgt.
Um den gestiegenen Liquiditätsrisiken im Finanzsystem Rechnung zu tragen, die auch für die Versicherer die Bedeutung des Liquiditätsmanagements erhöht haben, müssen die Versicherer in Zukunft verpflichtend Liquiditätsrisikomanagementpläne aufstellen und regelmäßig pflegen. Ziel ist es, anhand von Liquiditätsrisiko-Indikatoren einen potenziellen Liquiditätsstress proaktiv zu identifizieren, zu überwachen und zu adressieren. Der geforderte Umfang der Berichte ist dabei abhängig von den Liquiditätsrisiken eines Versicherers. So muss die mittlere und lange Frist nur von denjenigen Versicherern abgedeckt werden, bei denen die zuständige Aufsichtsbehörde dies aufgrund des Risikoprofils für notwendig erachtet. Darüber hinaus erhalten die Aufsichtsbehörden neue Befugnisse, wenn sie bei einem Versicherer wesentliche Liquiditätsrisiken identifizieren und der Versicherer diese trotz Aufforderung der Aufsicht nicht effektiv adressiert. Für schwere Liquiditätsrisiken in außergewöhnlichen Umständen erhalten die Aufsichtsbehörden zudem die Befugnis, bei betroffenen Versicherern das Rückkaufsrecht der Lebensversicherten temporär auszusetzen. Damit wird ein Instrument für den – sehr unwahrscheinlichen – Fall eines Massenstornos geschaffen, das extreme Liquiditätsrisiken effektiv eindämmen kann. Gleichzeitig erfordert ein derart starkes Instrument sehr große Vorsicht in der Anwendung, um negative Nebenwirkungen – etwa Vertrauensverluste in die private Altersvorsorge – zu vermeiden. Dementsprechend ist eine zeitweise Rückkaufsaussetzung an sehr strenge Voraussetzungen geknüpft und darf nur als Ultima Ratio eingesetzt werden.
Die Aufsichtsbehörden erhalten zudem Befugnisse, in bestimmten Situationen aus makroprudenziellen Erwägungen von einem Versicherer die temporäre Beschränkung oder Aussetzung von Ausschüttungen an Aktionäre, von Aktienrückkäufen, Zahlungen an nachrangige Gläubiger und von variabler Vergütung zu verlangen, und zwar schon vor einer Unterschreitung der aufsichtsrechtlich geforderten Solvenzquote. Die Möglichkeit besteht zum einen dann, wenn ein Versicherer wesentliche Liquiditätsrisiken aufweist, die den Schutz der Versicherungsnehmer oder die Finanzstabilität bedrohen, und zum anderen zur Sicherung der Finanzposition während außergewöhnlicher sektorweiter Schocks bei Versicherern mit besonders verwundbarem Risikoprofil. Ausschüttungsverbote sind als makroprudenzielles Instrument sehr umstritten, und die Versicherungswirtschaft hatte sich dezidiert gegen ihre Einführung ausgesprochen. Insbesondere besteht die Befürchtung, dass sie die Finanzstabilität nicht stärken, sondern sogar kontraproduktiv wirken könnten. So beeinträchtigt die Nichtverfügbarkeit eingeplanter Ausschüttungen die Liquidität von Investoren, und es droht eine Verschlechterung der Finanzierungsbedingungen für Versicherer aufgrund einer erhöhten Unsicherheit über die Ausschüttungen.
Darüber hinaus werden die Versicherer verpflichtet, makroprudenzielle Erwägungen in der von den Versicherern regelmäßig vorzunehmenden unternehmenseigenen Risiko- und Solvabilitätsbeurteilung („Own Risk and Solvency Assessment“ – ORSA) sowie bei ihrer Kapitalanlage gemäß dem aufsichtlich vorgeschriebenen Grundsatz der unternehmerischen Vorsicht („Prudent Person Principle“ – PPP) zu berücksichtigen und zu analysieren. Dies betrifft etwa das Zinsniveau, die Inflation und Verflechtungen mit anderen Finanzmarktteilnehmern. Die geforderte Analyse soll dabei verhältnismäßig zu Risiken, Größe und Komplexität der Unternehmen sein.
Diejenigen Versicherer, bei denen die Aufsichtsbehörde eine begründete Anforderung stellt, müssen weitere makroprudenzielle Erwägungen berücksichtigen und analysieren. Dies umfasst u. a. Risiken verbunden mit dem Kreditzyklus und wirtschaftlichen Abschwüngen, Herdenverhalten bei Kapitalanlagen oder exzessiven Exposure-Konzentrationen auf Sektor-Ebene. Zudem müssen die Aktivitäten des Versicherers berücksichtigt und analysiert werden, die makroökonomische und Finanzmarktentwicklungen beeinflussen könnten und das Potenzial haben, zur Quelle von Systemrisiken zu werden. Diese Erwägungen sollen als Teil der Kapitalanlageentscheidungen integriert werden. Dabei stellt sich die Frage, wie eine derartige Berücksichtigung systemischer Effekte konkret erfolgen könnte. So sind etwa die Auswirkungen größerer Transaktionen der Versicherer auf die jeweiligen Marktsegmente immer auch abhängig vom Verhalten anderer Marktteilnehmer, und es können Zielkonflikte entstehen, wenn etwa ein Versicherer versucht, eine mögliche Systemwirkung zu berücksichtigen, selbst wenn dies zu suboptimalen Ergebnissen für seine Kunden führt, etwa eine verringerte Rendite in deren Altersvorsorge.
Berücksichtigung von Klimarisiken
Ein wichtiger Bereich der Solvency-II-Reform ist auch die stärkere Integration von Klimarisiken in die Versicherungsaufsicht. Für das ORSA wird die verpflichtende Integration von Klimaszenarioanalysen festgeschrieben, die von den Aufsichtsbehörden in den letzten Jahren bereits etabliert wurde. Auch bei der Aufstellung ihrer Kapitalanlagestrategie sollen die Versicherer die Auswirkungen von Nachhaltigkeitsrisiken auf ihre Anlagen und die möglichen langfristigen Auswirkungen ihrer Kapitalanlageentscheidungen auf Nachhaltigkeitsfaktoren berücksichtigen. Darüber hinaus sollen sich die Versicherungsunternehmen mit den kurz-, mittel- und langfristigen finanziellen Risiken aus Nachhaltigkeitsfaktoren befassen, die u. a. aus der Anpassung und Transition zu einer klimaneutralen Wirtschaft entstehen.
Die EIOPA wird beauftragt zu prüfen, ob eine spezielle aufsichtsrechtliche Behandlung der Risiken von Kapitalanlagen oder Tätigkeiten, die in erheblichem Maße mit ökologischen und/oder sozialen Zielen verbunden sind, gerechtfertigt wäre. Diese Arbeiten sind bereits weit fortgeschritten.
Anwendung voraussichtlich ab 2026
Im nächsten Schritt muss die Änderungs-Richtlinie zu Solvency II nun noch formal durch das Plenum des Europäischen Parlaments und durch den Rat der EU angenommen werden. Nach Verabschiedung und Inkrafttreten ist die Richtlinie innerhalb von zwei Jahren in die jeweiligen nationalen Gesetze – in Deutschland das Versicherungsaufsichtsgesetz VAG – umzusetzen. Die Neuregelungen werden damit voraussichtlich im Jahresverlauf 2026 wirksam.
In der Zwischenzeit sind die Vorgaben der Richtlinie an zahlreichen Stellen noch durch sog. Delegierte Rechtsakte, Leitlinien der EIOPA oder im Zuge der nationalen Umsetzung weiter zu konkretisieren. Im Bereich der makroprudenziellen Aufsicht sind beispielsweise noch Kriterien festzulegen, welche Versicherer die erweiterten makroprudenziellen Anforderungen hinsichtlich ORSA, Kapitalanlagestrategie und Liquiditätsrisikomanagementplänen erfüllen müssen, oder wann außergewöhnliche Umstände eingetreten sind. Auch hier kommt es darauf an, risikoorientierte und proportionale Herangehensweisen zu entwickeln, die eine effektive makroprudenzielle Aufsicht ermöglichen und gleichzeitig übermäßige Belastungen von Versicherern und Aufsichtsbehörden vermeiden.
Goran Culjak ist Redakteur bei dpn – Deutsche Pensions- & Investmentnachrichten. Davor arbeitete er bei PLATOW als Fachredakteur für Versicherung und Altersvorsorge und etablierte die Risikomanagementkonferenz. Der Diplom-Betriebswirt (FH) startete 2004 als Pressereferent bei Union Investment seine berufliche Laufbahn.