Frankfurt am Main, 15. Februar. Die europäische Finanzaufsichtsbehörde Eiopa (European Insurance and Occupational Pensions Authority) legt ihre lang erwartete Antwort auf das Konsultationsersuchen (Call for Advice) der Europäischen Kommission zur Überarbeitung der Pensionsfondsrichtlinie vor. In dem 515 Seiten starken Dokument, das nur in englischer Sprache vorliegt, empfiehlt die Behörde der Kommission den sogenannten „holistischen Bilanzansatz“ mit einem europaweiten, risikobasierten Eigenkapitalregime für EbAV, also für Einrichtungen der bAV, oder im EU-Jargon: Institutions for Occupational Retirement Provision (IORP). Demzufolge sollen EbAV ähnlich wie in dem für Versicherer bereits gültigen Regime Solvency II eine Bilanz zu Marktpreisen aufstellen, dabei jedoch ihre Besonderheiten – zum Beispiel Arbeitgeberhaftung, Insolvenzschutzeinrichtungen oder das Recht zu Leistungskürzungen – aktivieren dürfen, um so gegebenenfalls die Eigenmittelanforderungen zu reduzieren – konkrete Quantifizierung noch völlig unklar.
Allerdings verkneift sich Eiopa nicht den Hinweis, dass die Vorgaben der Kommission in dem CfA kaum eine Alternative zu dem holistischen Ansatz zugelassen hätten. Man kann also durchaus fragen, ob die Behörde angesichts der Vorgaben der Kommission überhaupt eine Wahl hatte, zu einem anderen Ergebnis zu kommen. Doch nicht nur bezüglich der quantitativen Anforderungen bedient sich Eiopa bei den Prinzipien von Solvency II, sondern auch bei Governance und Risikomanagement von EbAV, ebenfalls angepasst an deren Besonderheiten. Für Beitragszusagen (Defined Contribution), von deren weiteren Verbreitung sich auch Eiopa-Chef Gabriel Bernardino stets überzeugt gibt, schlagen die Frankfurter die Einführung eines „Key Information Documents“ vor.
Die Arbeitsgemeinschaft für betriebliche Altersversorgung aba hat sich die Mühe gemacht, die Kommentare der Marktteilnehmer, die Eiopa vor der Beantwortung des CfA zweimal eingeholt hatte (zuletzt Ende 2011 mit einem ebenfalls über 500 Seiten starken Dokument), zu durchforsten. Ergebnis: Von 127 Stellungnahmen, die Eiopa zur Frage eines risikobasierten Eigenkapitalregimes für EbAV erhielt, sprachen sich nur ganze 19 für ein solches Regime aus. Davon stammen zwei von Regierungen beziehungsweise Aufsichtsbehörden (Frankreich und Ungarn) und 15 aus der Versicherungsbranche, ebenfalls vornehmlich aus Frankreich. Aufschlussreich das Fazit der aba zur Wirkung der Kommentare auf die europäische Finanzaufsicht: „Die Stellungnahmen hatten keinen wesentlichen Einfluss auf den endgültigen Text.“
Brüssel, einen Tag später: Die Europäische Kommission veröffentlicht unter Federführung des Kommissariats László Andor (Beschäftigung und Soziales) ihr mehrmals verschobenes Weißbuch „Eine Agenda für angemessene, sichere und nachhaltige Pensionen und Renten“. Auf verhältnismäßig bescheidenen 45 Seiten analysiert sie, aufsetzend auf ihrem Renten-Grünbuch vom Sommer 2010, die Lage der europäischen Vorsorgesysteme und versucht sich an Lösungsvorschlägen. Roter Faden im weißen Buch: Das Zusammenwirken von demografischer Erschlaffung und ausufernder Staatsschuldenkrise bringt die Vorsorgesysteme Europas massiv unter Druck, und zwar umlagefinanzierte wie kapitalgedeckte gleichermaßen. Höhere Erwerbsquoten mit längeren Lebensarbeitszeiten, grenzüberschreitende Portabilität und Ausbau der privaten Zusatz-Altersvorsorge: Das sind die drei Kernelemente der Strategie, mit der die Kommission die Völker Europas aus diesem düsteren Dilemma führen will. Der operative Blumenstrauß dazu ist vielfältig, beispielhaft seien genannt: Ruhestandsalter an Lebenserwartung koppeln und „unverzüglich“ für Frauen und Männer angleichen, Frühverrentung einschränken, Förderung des gesunden Alterns und des lebenslangen Lernens. Defizite formuliert die Kommission gewohnt freundlich: „Beträchtliche Spielräume“ hätten viele Länder, besonders bezüglich höherer Erwerbsquoten bei Alten, Jungen, Frauen und Migranten. Doch verheimlichen die Kommissare auch Fortschritte nicht, zum Beispiel beim Vorruhestand: „Der Trend der letzten Jahrzehnte zum vorzeitigen Ruhestand wurde umgekehrt. Die Erwerbsquote der Altersgruppe 55–64 ist in den EU-27 von 37,7 Prozent im Jahr 2001 auf 46,3 Prozent im Jahr 2010 gestiegen.“ Geht es nach der Europäischen Kommission, wird man künftig aber nicht nur verstärkt ältere Damen und junge Migranten an den Arbeitsplätzen Europas antreffen. Ein bisschen gilt für die Kommission offenbar auch das Prinzip ganzheitliche Hoffnung: „Wenn Ungleichheiten zwischen den Geschlechtern durch bessere Vereinbarkeit von Berufs- und Privatleben abgebaut werden, kann das auch langfristige, indirekt positive Auswirkungen auf die Pensions- und Rentensysteme haben, weil es für die Menschen leichter wird, Kinder großzuziehen, was wiederum die Geburtsraten erhöht.“
Ihre Zuständigkeit steht für die Kommission dabei außer Zweifel, wenn auch subsidiär: „Die oberste Verantwortung für die gemäß den jeweiligen Rahmenbedingungen entsprechende Gestaltung der Renten- und Pensionssysteme liegt bei den Mitgliedstaaten. Der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union verpflichtet die EU jedoch, die Tätigkeiten der Mitgliedstaaten im Bereich des Sozialschutzes zu unterstützen und zu ergänzen (Artikel 153) und bei der Festlegung und Durchführung ihrer Politik einen angemessenen Sozialschutz zu berücksichtigen (Artikel 9).“ Das heißt: fördern, beraten, finanzieren, monitoren, empfehlen und schließlich dort Rechtsvorschriften anschieben, wo die Funktionsweise des Binnenmarktes tangiert wird.
Wichtig genug ist das Thema auch: „Die Mitgliedstaaten sind immer enger wirtschaftlich und gesellschaftlich miteinander verflochten, weshalb die Auswirkungen des Erfolgs oder Misserfolgs der nationalen Pensions- beziehungsweise Rentenpolitik und -reformen zunehmend auch jenseits der nationalen Grenzen, vor allem innerhalb der Wirtschafts- und Währungsunion, spürbar werden.“ Und weiter: „Das reibungslose Funktionieren der Wirtschafts- und Währungsunion hängt ganz entscheidend vom Erfolg der Pensions- und Rentenreformen in den Mitgliedstaaten ab.“
Auch auf die Solvabilität kommt man zu sprechen, bezüglich der Pensionsfondsrichtlinie bekräftigen die Kommissare, „einheitliche Rahmenbedingungen mit Solvabilität II herstellen und die grenzüberschreitende Tätigkeit fördern“ zu wollen. In der englischsprachigen Ausgabe des Weißbuchs sprechen sie explizit vom „Level Playing Field“. Zwei Tage später jubelt der europäische Versichererverband Cea per Pressemitteilung über „die Absicht, Prinzipien von Solvency II auf alle Pensionsanbieter zu übertragen.“
Was der Deutschen Durchsetzungsfähigkeit in dieser Angelegenheit angeht, kann man einem Statement von Peter Weiß, dem Rentenexperten der CDU/CSU-Bundestagsfraktion, entnehmen: „Alle deutschen Einwände haben im Weißbuch keine ausdrückliche Berücksichtigung gefunden.“ Immerhin kündigt der Unionspolitiker ganz große Koalitionen an: „Den unausgegorenen Überlegungen der Kommission werden wir im breiten Konsens von Politik, Gewerkschaften und Arbeitgebern entschieden entgegentreten.“
Nochmal Brüssel, 1. März: Öffentliche Anhörung der Kommission zur Überarbeitung der Pensionsfondsrichtlinie. Eingeladen hatten Michel Barnier, Kommissar der Generaldirektion Binnenmarkt, und Professor Karel Van Hulle, sein Leiter des Referats Versicherung und Pensionsfonds. Gekommen waren das Who‘s who des europäischen Pensionswesens, und es ging zur Sache, berichten die Teilnehmer. In seiner Eröffnungsrede kritisiert Barnier energisch die in der europäischen Industrie und den Medien kursierenden Befürchtungen und Größenordnungen künftiger Eigenmittelanforderungen, die für ihn ohne echte Grundlage seien, da die Kommission ja noch überhaupt keinen Vorschlag zur Überarbeitung der Pensionsfondsrichtlinie gemacht habe. Der Franzose beteuert, dass niemand die Absicht habe, Solvency II eins zu eins auf EbAV zu übertragen, spricht aber erneut vom Level Playing Field, Wettbewerbsgleichheit zwischen EbAV und Versicherern und der Notwendigkeit, zu Marktpreisen zu bewerten. Gleichwohl zu erzählen, man habe doch noch gar nichts vorgeschlagen, und entsprechend von Industrie und Medien zu erwarten, sich mit der drohenden Entwicklung nicht auseinanderzusetzen, erstaunt.
Britische, niederländische und auch deutsche Regierungs- wie Branchenvertreter machten in diesem Public Hearing nochmals unmissverständlich klar, dass sie jedwedes risikoorientiertes Eigenkapitalregime für IORPs ablehnen. Besonders der Engländer Mark Hyde Harrison, Vorsitzender der National Association of Pension Funds (Napf), des britischen Pendants zur deutschen aba, ließ keinen Zweifel an seiner Position zu den Plänen der Kommission und tat dies in einer auf dem Brüsseler Parkett seltenen Schärfe. „Für englische Verhältnisse war das schon fast unhöflich“, so ein Beobachter zu dpn. Wirklich für ein risikobasiertes Regime sprachen sich eigentlich nur Cea-Geschäftsführerin Michaela Koller und Hervé de Villeroché, Beamter des französischen Finanzministeriums, aus.Weißbuch der EU-Kommission
Am gleichen Tag fordern acht europäische Verbände in einer gemeinsamen Presseerklärung die Kommission auf, ihre Pläne zu überdenken; in einer großen Koalition der ganz eigenen Art. Denn dass mit dem europäischen Dachverband der Gewerkschaften (European Trade Union Confederation Etuc) nicht nur derjenige der Arbeitgeber (Business Europe) Seit‘ an Seit‘ streitet, sondern beispielsweise auch nicht für übergroße Gewerkschaftsnähe bekannte Einrichtungen wie die European Private Equity and Venture Capital Association Evca und die European Fund and Asset Management Association Efama, das hat man auch in Brüssel nicht alle Tage.
Übrigens: Kommissar Barnier schloss seine Eröffnungsrede auf der Anhörung mit den Worten: „Seien wir solidarisch auf europäischer Ebene.“ Das – so lehrt es die jüngste europäische Geschichte – kann regelmäßig sehr kostspielig werden, besonders für Deutschland.
Berlin, 13. und 14. März: bAV-Handelsblatt-Tagung. Kommissar Andor erläutert der deutschen Pensionsszene noch einmal persönlich die Kernelemente seines Weißbuchs: höheres Renteneintrittsalter, ein Ende nicht mehr verantwortbare Frühverrentung und zusätzliche Vorsorge. Eine grenzüberschreitende Portabilität eben dieser Vorsorge bezeichnet er dabei als dringender nötig denn je. In diesem Zusammenhang betont der Kommissar etwas, das man angesichts des Abstimmungsmodus im Europäischen Rat nicht aus den Augen lassen sollte: „Anders als die Kommission denken Politiker immer nur bis zur nächsten Wahl.“ Nun, wenigstens sind sie gewählt. Das haben sie jedem Kommissar voraus. Wie dem auch sei: Das Gedächtnis der Kommission ist lang, kein Zweifel.
Übrigens haben 21 von 27 Mitgliedstaaten in Zusammenhang mit dem Weißbuch von der Kommission Vorschläge zur Anpassung des Rentensystems erhalten. Deutschland – so betont der Ungar – ist nicht darunter. Und bezüglich der neuen Pensionsfondsrichtlinie versichert auch er, dass „man nicht das Kind mit dem Bade ausschütten werde“.
Wie schon im Vorjahr ist auch Van Hulle wieder auf dem Podium und versucht, die Sorgen der deutschen bAV-Branche zu zerstreuen. Ähnlich Barnier am 1. März in Brüssel meint auch er, dass man doch noch gar keinen konkreten Vorschlag vorgelegt habe. Doch dies lässt Hans-Walter Scheurer nicht unwidersprochen: Grünbuch, Weißbuch, Call for Advice, überall komme Solvency II vor, zumindest als Grundlage eines risikobasierten Regimes. Damit spricht der Leiter Compensation & Benefits bei BASF das aus, was wohl alle im Saal denken.
Bernhard Wiesner, bAV-Chef bei Bosch, belegt derweil auf der gleichen Tagung, wie Schlagzahl und Umfang der nationalen und europäischen Regulierungen im Gleichschritt zulegen: Kam Solvency I noch mit 74 Artikeln auf 50 Seiten aus, sind es bei Solvency II schon 312 Artikel auf 335 Seiten. Das bisherige VAG befiehlt den Schutz der Versicherten in 160 Paragrafen auf 145 Seiten, der aktuelle Entwurf der VAG-Novelle benötigt dazu Pi mal Daumen den doppelten Umfang. Man darf also gespannt sein, um welches Volumen die neue Pensionsfondsrichtlinie die bescheidenen 30 Artikel auf 15 Seiten ihrer Vorgängerin übersteigen wird. Wiesner warnt dabei vor dem „Goldplating“, also dem Erweitern, gar Aufblasen der nationalen Regulierung on top der europäischen. Übrigens: Der deutschen Industrie muss daran gelegen sein, dass die Richtlinie möglichst detailliert und konkret ausfällt. Denn auf Level 2 (Durchführungsbestimmungen) und Level 3 (technische Standards) können Kommission und Eiopa halbwegs autonom entscheiden und so möglicherweise Elemente von Solvency II in die real existierende Anwendung der Richtlinie einbringen, die sie in Rat und Parlament nicht durchzusetzen vermochten.
Wieder Brüssel, 21. März: Das Europäische Parlament, genau genommen der Wirtschafts- und Währungsausschuss (Econ), verabschiedet die Omnibus-II-Richtlinie. Dabei ist es den Versicherern gelungen, maßgebliche Erleichterungen zu verankern (neue Extrapolationsregeln mit Start im Jahr 2020, Matching Adjustments und antizyklische Prämie, Letztere aber in Eiopas Verantwortung). Wird die europäische Assekuranz nun, nachdem sie jetzt einige Tretminen bei Solvency II entschärfen konnte, wieder frischen Mut fassen, ihre zuletzt etwas zaghaftere Lobbyarbeit bezüglich einer Unterwerfung auch der EbAV unter an Solvency II angelehnte Eigenkapitalregime wiederzubeleben? So ganz mit offenen Karten spielt man derzeit jedenfalls nicht. Während der GDV den Eiopa-Entwurf auf den CfA selbst gar nicht kommentiert hat und auf die Stellungnahme des Cea verweist, hat beispielsweise die Allianz zwar kommentiert, hält den Inhalt vor der Öffentlichkeit aber unter Verschluss. Honi soit qui mal y pense.
Berlin, 30. März: Der Bundesrat nimmt Stellung zum Weißbuch. Die Länderkammer begrüßt die Verweise der Kommission auf das Subsidiaritätsprinzip, fragt sich aber wie manch anderer, „auf welche Rechtsgrundlagen die Rechtsetzungsvorhaben zum Ausbau der privaten Zusatz-Altersvorsorge gestützt werden sollen und inwieweit hier ohne entsprechende Legislativbefugnisse in die nationalen Gestaltungsspielräume eingegriffen werden soll“. Außerdem lehnt man neue Portabilität ebenso ab wie ein 28. Regime, bezweifelt die Praktikabilität von Rentenaufzeichnungsdiensten und stellt die Notwendigkeit mehr grenzüberschreitender bAV in Frage. Nur bezüglich Solvency II bleibt die Kammer schlicht hinter der Entwicklung zurück, wenn sie „die Bundesregierung auffordert, sich auf EU-Ebene gegen eine Übernahme der Solvency-II-Rahmenrichtlinie für EbAV auszusprechen“. Denn die Idee einer 1:1-Anwendung hat die Kommission längst hinter sich gelassen; mit dem holistischen Ansatz und den Möglichkeiten auf Level 2 und 3 geht man bereits viel subtiler vor.
Übrigens versucht der Bundesrat in seiner Stellungnahme auch, grundsätzlich zu werden: Die Länder bekräftigen wie schon beim Grünbuch vor anderthalb Jahren, „dass Belastungen der öffentlichen Haushalte einzelner Mitgliedstaaten aufgrund ihres Alterssicherungssystems nicht dazu führen dürfen, dass die übrigen Mitgliedstaaten zu Ausgleichs- oder Unterstützungsleistungen herangezogen werden“. Komisch, kommt einem irgendwie bekannt vor.