Mit dem Inkrafttreten eines ersten Teils der EU-Taxonomie muss sich die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) intensiv mit Klimaschutz und Klimawandel auseinandersetzen. Dr. Frank Grund, Exekutivdirektor Versicherungs- und Pensionsfondsaufsicht, berichtet, wie sich die Aufsicht auf die neuen Aufgaben vorbereitet.

Herr Dr. Grund, Nachhaltigkeit im Sinne der ESG-Kriterien steht nicht zuletzt durch die EU-Taxonomie auf der Agenda der BaFin. Wie geht Ihre Behörde damit um?

Frank Grund: Das Thema ESG ist zwar schon länger in aller Munde, aber regulatorisch betrachtet immer noch neu. Das Thema ist anspruchsvoll und komplex, und es entwickelt sich ständig weiter. ESG spiegelt ganz viele Facetten unserer Aufsichtspraxis wider. Bereits seit Ende 2019, mit Veröffentlichung unseres Merkblatts zu Nachhaltigkeitsrisiken, beschäftigen wir uns als BaFin mit dem Umgang mit Nachhaltigkeitsrisiken im Risikomanagement. In der Versicherungsaufsicht schauen wir darauf, dass die Versicherungen und EbAV adäquat mit den Nachhaltigkeitsrisiken umgehen und dass sie im Risikomanagement insoweit gut aufgestellt sind. Deshalb interessieren wir uns schon länger für ESG und die damit verbundenen Kriterien im Hinblick auf den Wandel von Klima und Umwelt. Eine weitere Facette ist die Aufsicht über die Einhaltung der Offenlegungsverordnung, kurz SFDR. Die Offenlegungspflichten der SFDR wurden seit Jahresbeginn teilweise durch die EU-Taxonomie ergänzt, nämlich durch die Artikel 5 bis 7 der EU-Taxonomie-Verordnung. Davon abzugrenzen ist die Pflicht zur Veröffentlichung einer nichtfinanziellen Erklärung, deren Umfang durch Artikel 8 der Verordnung erweitert wird. Die EU-Taxonomie sieht hier bislang keine unmittelbare Aufsichtszuständigkeit für die BaFin vor. Falls die nichtfinanzielle Erklärung künftig jedoch in den Lagebericht integriert wird, haben wir als BaFin über die Bilanzkontrolle einen Ansatz, um in Stichproben oder bei auffälligen Fällen nachzuprüfen. Um mehr werden wir uns in diesem Teil nicht kümmern.

Wie sieht es mit regulatorischen Vorgaben im Vertrieb oder im Verbraucherschutz aus?

Frank Grund: Hier prüfen wir beispielsweise, ob die Unternehmen die Transparenzvorschriften richtig umsetzen. Wie gehen die Unternehmen damit in der Kapitalanlage und der Produktgestaltung um? Wie können die Produkte einer traditionellen Lebensversicherung die ESG-Kriterien erfüllen? Alle diese Fragen haben wir auf dem Schirm, aber wir können heute noch nicht alle Fragen zu 100 Prozent beantworten. Die Beantwortung von Auslegungsfragen zur EU-Taxonomie oder zur Offenlegungsverordnung ist der Europäischen Kommission vorbehalten, die diese üblicherweise durch die drei europäischen Aufsichtsbehörden EIOPA, EBA und ESMA erhält. In den drei Aufsichtsbehörden arbeiten wir als BaFin mit, um die Dinge voranzutreiben. Im Bereich der Versicherungsaufsicht fungieren wir beispielsweise als integrierter Bestandteil der EIOPA und haben dort einen großen Einfluss auf die Vorbereitungen neuer EU-Regulatorik.

Bislang definieren Privatunternehmen ESG-Kriterien für sich selbst. Dabei ergeben sich unterschiedliche Positionen zu vielen Aspekten der Nachhaltigkeit. Wie schnell kann eine Aufsichtsbehörde Detailfragen für sich verbindlich klären?

Frank Grund: Aktuell bedeutet der Umgang mit ESG für uns viel work in progress, ebenso wie für die Unternehmen, die von uns Orientierung erwarten. Für viele EbAV ist ESG Neuland, und viele von ihnen empfinden ESG als Bedrohung und als zusätzliche regulatorische Bürde. Die BaFin kann bei ESG Orientierung geben, aber nicht in jedem produktspezifischen Detail. Wir bewegen uns hier in einem dynamischen Umfeld. Es ist daher kaum möglich, die mit der EU-Taxonomie und der Offenlegungsverordnung verbundenen Fragen sofort und aus dem Stand zu beantworten, zumal wir dabei die Zuständigkeiten der europäischen Kommission und der Europäischen Aufsichtsbehörden berücksichtigen müssen. Wir lernen aber immer weiter dazu.

Reicht die EU-Taxonomie als Regulatorik für die Finanzindustrie aus? Oder sehen Sie bei einzelnen Produkten Bedarf an mehr Regulatorik?

Frank Grund: Der Markt braucht eine gewisse Guidance. Nehmen wir als Beispiel sogenannte grüne Fonds. Wir haben im vergangenen Sommer eine Richtlinie für nachhaltige Investment-Vermögen entwickelt und konsultiert. Vor dem Hintergrund des dynamischen regulatorischen, energie- und geopolitischen Umfelds haben wir entschieden, diese zurückzustellen. Im Bereich der Wertpapieraufsicht werden jedoch bestimmte Grundsätze der konsultierten Richtlinie angewendet, etwa wenn es um Kriterien zur Vorbeugung von Greenwashing geht.

Die EIOPA hat die Spezifikationen für den vierten EbAV-Stresstest veröffentlicht, bei dem erstmals Klimastress simuliert wird. In der Branche bezeichnet mancher die branchenbezogenen Bewertungskriterien als holzschnittartig.

Frank Grund: Der EbAV-Stresstest ist keine Pass or Fail Exercise. EIOPA und die nationalen Versicherungsaufsichtsbehörden führen diesen ersten Klimastresstest in einem sehr ernsthaften Versuch durch. Dabei unterstellt EIOPA einen instantanen CO2-Preisschock. Ein sprunghaft gestiegener CO2-Preis legt dann – granular nach Branchen differenziert – verschiedene Stresse auf die Assets drauf. Wir wollen jetzt erst einmal ein Gefühl dafür bekommen, wie das einzelne Unternehmen darauf reagiert.

Wer ist in Deutschland am Klimastresstest beteiligt?

Frank Grund: Aus Deutschland nehmen insgesamt 21 EbAV an dem Stresstest teil, darunter 14 Pensionskassen und sieben Pensionsfonds. Die Teilnehmer haben wir so ausgewählt, dass wir repräsentative Ergebnisse für den Markt erwarten. Gleichzeitig versuchen wir, immer nur solche Einrichtungen zu belasten, die die Teilnahme auch leisten können.

Welcher Aufwand ist mit dem Klimastresstest für die BaFin verbunden?

Frank Grund: Das kann ich Ihnen heute noch nicht sagen. Wir werden uns die Ergebnisse anschauen und vielleicht im Nachgang mit dem einen oder anderen Unternehmen direkt über dessen Ergebnisse sprechen, doch das ist normales Geschäft für uns. Ohnehin rechne ich nicht mit einem dramatischen Verlauf oder dramatischen Ergebnissen.

Die EU-Taxonomie kann gerade für kleinere Einrichtungen einen überproportionalen Zusatzaufwand bedeuten. Wie lässt sich hier Abhilfe schaffen?

Frank Grund: Bei den Berichtspflichten der Offenlegungsverordnung – ergänzt um die EU-Taxonomie – sollten wir den Proportionalitätsgedanken im Hinterkopf behalten. Die seit dem 1. Januar 2022 geltenden zusätzlichen Offenlegungspflichten zur Taxonomiekonformität treffen gerade die EbAV und Lebensversicherer, die Finanzprodukte mit Nachhaltigkeitsbezug anbieten. Natürlich ist kein Unternehmen gezwungen, ein grünes Finanzprodukt anzubieten. Aber wenn ein Versicherer oder eine EbAV das tun will, dann müssen sie auch die Offenlegungspflichten erfüllen. Der Branche ist noch nicht ganz klar, wie viel Aufwand mit solchen Finanzprodukten verbunden ist. Denken Sie allein an die Mühen, sich die erforderlichen Daten zu besorgen. Hier müssen wir als Aufsicht mit Augenmaß agieren.

Die europäischen Aufsichtsbehörden haben der EU-Kommission im Oktober 2021 ihren Abschlussbericht mit Entwürfen für technische Regulierungsstandards, den RTS-Entwürfen, zu den Angaben gemäß der SFDR vorgelegt. Wie weit sind die RTS-Entwürfe final abgestimmt?

Frank Grund: Der RTS ist im August startklar, wenn Europäischer Rat und Europäisches Parlament gegen den finalen Entwurf der EU-Kommission nichts mehr einwenden. Wir als BaFin bereiten uns auf die Arbeit mit dem RTS vor, und der Schwierigkeit im Hinblick auf die Verfügbarkeit von Daten sind wir uns bewusst. Für die Produkte der Lebensversicherungen, der Pensionskassen und der Pensionsfonds wird der Umgang mit Nachhaltigkeitsfragen durch den RTS regulierter und klarer strukturiert.

Die EU-Taxonomie ist ab 1. Januar 2022 auf Klimaschutz und Anpassung an den Klimawandel anzuwenden. Ab 1. Januar 2023 sind auch die übrigen Umweltziele einzubeziehen. Welche neuen Aufgaben sind damit für die BaFin verbunden?

Frank Grund: Setzen wir jetzt erst einmal um, was ab diesem Jahr gilt! Die Umweltziele werden in Zukunft noch herausfordernd genug sein. Im Kern geht es für die Versicherungsaufsicht darum, Greenwashing – genauer gesagt Sustainability Washing – zu verhindern.

An welchen Stellen sind aus Sicht der BaFin mehr Regulatorik und mehr Standardisierung erforderlich, um die Vorgaben der EU-Taxonomie umzusetzen bzw. zu prüfen?

Frank Grund: Wir sollten aufpassen, dass wir ein gutes Ziel nicht überregulieren. Wir sollten den ersten Schritt der EU-Taxonomie anständig umsetzen und dabei Erfahrungen sammeln. Die Unternehmen brauchen Zeit, sich gemeinsam mit ihren Wirtschaftsprüfern in diese Richtung zu entwickeln. Mit Blick auf weitere Regulierungsüberlegungen im ESG-Bereich plädiere ich für Ruhe und Augenmaß, nicht für eine noch strengere und weiter ausgefeilte Regulierung. Natürlich wünschen wir uns eine perfekte Taxonomie für alle Bereiche, aber ich sehe das gerade bei der Entwicklung einer Taxonomie für soziale Kriterien als schwierig an. Es wird eine besondere Herausforderung für den EU-Gesetzgeber, sich dort auf einen einheitlichen Maßstab zu einigen.

Wie lange wird es dauern, bis die Umsetzung der EU-Taxonomie vollständig abgeschlossen ist?

Frank Grund: Dafür werden Unternehmen und Aufsicht sicherlich einige Zeit brauchen. Vergleichen Sie das mal mit der Einführung von Solvency II! Jetzt, im siebten Jahr, ist die Vorschrift natürlich eingeschwungen, aber es hat drei bis vier Jahre gedauert, bis alle Räder richtig liefen. Und auch heute stoßen wir bei Solvency II immer noch auf Details, die wir verbessern können. Ich erwarte bei der EU-Taxonomie eine ähnliche Entwicklung.

Baut die BaFin für die Umsetzung der EU-Taxonomie ein neues Team auf?

Frank Grund: Wir stellen dafür kein zusätzliches Personal ein, sondern nehmen das Thema in die bestehenden Prüfstrukturen auf und erwarten von unseren Mitarbeitern, dass sie sich darin einarbeiten. Ein Aufseher muss sein ihm zugewiesenes Unternehmen in toto behandeln – inklusive Taxonomie und ESG. Zusammen mit unserer Rechtsabteilung haben wir für den Umgang mit dem Thema jüngst ein Papier zum Prüfprozess und zu Prüfkriterien erarbeitet. Es hält fest, wie wir als Aufsicht damit künftig in allen Prüfbereichen umgehen werden, also beispielsweise in Kapitalanlage, Risikomanagement, Vertrieb und Produktgestaltung. Manche Grundsatzbereiche werden ebenfalls ihre Expertise und Arbeitskraft dazu beisteuern. So nähern wir uns der Taxonomie und den ESG-Kriterien.

Worin bestehen für die BaFin bei der EU-Taxonomie die größten Herausforderungen?

Frank Grund: Zunächst müssen wir auf der Höhe der Regulatorik sein und diese in einen aufsichtlichen Ansatz übersetzen. Zum Zweiten müssen wir deutlich machen, dass wir nicht die Umweltbehörde der Finanzindustrie sind. Es ist nicht unser Job, dafür zu sorgen, dass die Finanzindustrie ab sofort nur noch grüne Produkte verkauft. Zu guter Letzt wird es eine Herausforderung sein, der Branche ein gewisses Maß an Verlässlichkeit und Orientierung zu geben.

In Sachen Taxonomie und Versicherungen gilt also Pragmatik vor Perfektion?

Frank Grund: Wenn wir in Zukunft einmal quotenmäßige Mindestanforderungen für grüne Versicherungsprodukte bekommen sollten, dann stellt sich immer noch die Frage, welcher Anbieter diese Anforderungen vollständig in seinen Produkten abbilden kann. Davon abgesehen, ist kein Versicherer gezwungen, sich komplett grün aufzustellen.

Was bedeutet die Regulatorik rund um die EU-Taxonomie speziell für EbAV?

Frank Grund: Aus meiner Sicht ist das eher ein Thema für die Lebensversicherer, die damit zumeist vertriebliche Ziele verfolgen. Eine EbAV wird wohl eher nicht mit einem grünen Produkt werben. EbAV haben vielleicht eine intrinsische Motivation. Meines Erachtens sollten sich Pensionskassen und Pensionsfonds aber auf ihre jeweilige Geschäftsstrategie beschränken. Gerade Pensionskassen haben mit ihrem regulatorischen Päckchen genug zu tragen, als dass sie sich auf der Produktseite noch mehr auflasten wollen.

Der Niedrigzins setzt den Pensionskassen schon genug zu.

Frank Grund: Die Pensionskassen in Deutschland stehen weiterhin vor erheblichen Herausforderungen. Neben den drei bekannten Fällen von Leistungskürzungen schließe ich nicht aus, dass wir in diesem Jahr einen vierten Fall hinzubekommen werden. Ansonsten hat sich die Situation bei den Pensionskassen leicht entspannt, der steigende Zins hilft dabei. Im vergangenen Jahr hatten wir rund 40 Sorgenkinder unter intensivierter Aufsicht, diese Zahl ist aktuell auf gut 30 gesunken. Einige Trägerunternehmen und Aktionäre haben Geld nachgeschossen oder Finanzierungszusagen gemacht, nachdem wir ihnen zuvor viel Druck gemacht haben. Leider hat der Druck bei manchen Kassen bislang nicht geholfen. Gleichzeitig sehen wir, dass immer mehr kleine Kassen überlegen, sich zusammenzutun.

Kommt eigentlich die neue gesetzliche Möglichkeit einer Teilsanierung schon zur Wirkung?

Frank Grund: Bislang hat keine Pensionskasse die Möglichkeit einer Teilsanierung in ihre Satzung aufgenommen. Entsprechend wurde die Teilsanierung auch noch nicht angewendet.

Dem Sozialpartnermodell haucht die chemische Industrie endlich Leben ein, während die Zulassung bei den Versicherern noch hakt.

Frank Grund: Das liegt aber nicht an uns, auch wenn die Versicherer das gegenüber der Öffentlichkeit gerne anders darstellen. Wir bearbeiten Sozialpartnermodelle mit hoher Priorität.

Die Ampelkoalition in Berlin hat in ihrem Koalitionsvertrag Reformmaßnahmen auch für die bAV in Aussicht gestellt. Beobachten Sie an irgendeiner Stelle schon Bewegung?

Frank Grund: Bei uns ist dazu noch nichts angekommen.

Der Koalitionsvertrag stellt eine Erlaubnis von Anlagemöglichkeiten mit höheren Renditen in der bAV in Aussicht.

Frank Grund: Aus meiner Sicht haben EbAV ausreichende Anlagefreiräume. Es ist ein Märchen, dass EbAV in der Kapitalanlage durch die Regulatorik zu stark eingeengt sind. EbAV können ihr Kapital schon heute deutlich diversifizierter anlegen, sie schöpfen allerdings die Chancen der Anlageverordnung bislang bei weitem nicht aus. Bisweilen fehlt ihnen dafür auch die Risikotragfähigkeit.

Wie bewerten Sie die Lage für Pensionskassen im aktuell schwierigen Marktumfeld?

Frank Grund: Die steigende Inflation belastet die Pensionskassen im Augenblick nicht. Das ist gerade der EIOPA wichtig, weil sie die Konsumentenbrille trägt und befürchtet, dass Inflation die Kaufkraft der Pensionen schmelzen lässt. In Deutschland steckt unser Inflationsausgleich in der Überschussbeteiligung, während andere Systeme explizit mit einem Inflationsausgleich arbeiten. Für die Pensionskassen ist gut, dass der Zins steigt, auch ohne dass die EZB handelt. Wir gehen davon aus, dass die Belastung durch die Zinszusatzreserve in diesem Jahr deutlich zurückgeht, wenn die Zinsen auf dem gerade beobachteten Niveau verbleiben. Das wird die eine oder andere Pensionskasse entlasten. Gleichzeitig führen die steigenden Zinsen zu stillen Lasten. Sofern Unternehmen ihre Papiere im Anlagevermögen führen und bis zur Endfälligkeit halten, ist dies jedoch unproblematisch, da sich die stillen Lasten in diesem Fall bis zur Rückzahlung auflösen. Abschreibungsbedarf besteht insofern nicht. Aufwendungen entstehen mittelbar nur dann, wenn das Wertpapier vor Fälligkeit verkauft wird und die stillen Lasten realisiert werden müssen, beispielsweise bei einem erhöhten Liquiditätsbedarf durch Storno. Hierdurch kommt dem Liquiditätsmanagement der Unternehmen natürlich eine besondere Bedeutung zu. Auch droht den Unternehmen eine Unterdeckung des Sicherungsvermögens zu Zeitwerten. Dies würden wir jedoch nicht beanstanden, solange die Erfüllbarkeit der Verpflichtungen trotz der bestehenden Unterdeckung zu jedem Zeitpunkt gegeben ist. Schließlich sehen wir die Chance für EbAV, an der einen oder anderen Stelle wieder mehr Kupon zu bekommen.

Welche weiteren Pläne verfolgt die BaFin bei den EbAV?

Frank Grund: Wir werden uns auf Initiative von EIOPA mit der Kostengestaltung der Pensionskassen beschäftigen. Die Niederlande haben in der Vergangenheit einmal die Kosten für ihre Pensionskassen ermittelt. Die niederländische Finanzaufsicht ist dann gegen die Ursachen vorgegangen, was nach meiner Kenntnis signifikante Kostensenkungen zur Folge hatte. Wir erwarten in Deutschland kein gravierendes Kostenproblem der Pensionskassen, aber bislang liegen uns in unserem Berichtswesen dazu zu wenige granulare Informationen vor.

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