— Dienstsitz der Europäischen Kommission in Brüssel

Viel vor hat die Europäische Kommission im europäischen Pensionswesen, kurz-, mittel- und langfristig. Pascal Bazzazi gibt einen Überblick

Wenn in diesen Wochen die zweite Europäische Kommission Barroso ihr Amt antritt, wird mit dem Franzosen Michel ­Barnier ein Mann neuer Kommissar für Binnenmarkt und Dienstleistungen (oder wie er wohl sagt: Commissaire ­européen au marché intérieur et aux ­services financiers), der schon ordentlich über Europa-Erfahrung verfügt. Von 1995 bis 1997 französischer Europaminister unter Premierminister Alain ­Juppé und 1999 bis 2004 bereits EU-Regionalkommissar unter Romano Prodi, sollte der 59-jährige UMP-Politiker ­Barnier als Nachfolger des Iren Charlie McCreevy daher wenig Zeit zur Einarbeitung benötigen, folglich eher rasch zur Tat schreiten. In seiner Generaldirektion dürfte dabei nicht zuletzt die Direktion H „Finanzinstitute“ unter dem Ungar Elemer Tertak, und hier im Speziellen das Referat H 2 „Versicherungen und Renten“ des belgischen Professors Karel Van Hulle, eine zentrale Rolle spielen (siehe Rubrik „Köpfe” in dieser Ausgabe). Denn zu einem großen Teil wird es dort verfasst werden, das Grünbuch, mit dem mehrere Generaldirektionen der Kommission noch 2010 ihre Pläne zum europäischen Pensionswesen gemeinsam ­öffentlich machen werden. Und wie Barnier haben auch die Kommissare Olli Rehn (Wirtschaft und Währung) und Lázló Andor (Beschäftigung und Soziales) öffentlich bereits die Bedeutung des Pensionswesens betont.

Wenn auch in Deutschland die Zukunft der Insolvenzsicherung in der ­betrieblichen Altersversorgung derzeit die Diskussion beherrscht, können sich die hiesigen Akteure also darauf einstellen, dass in den kommenden Jahren Brüssel die maßgeblichen Akzente im Pensionswesen setzen wird, eher denn Berlin. Und selbst wo die Diskussion heute noch nationalen Charakter hat, sind die Wechselwirkungen mit der europäischen Entwicklung häufig massiv. Alle Akteure sollten dabei einkalkulieren, dass der Brüsseler Takt zumeist gewohnt langsam sein wird, aber zwischendurch die Schlagzahl deutlich erhöhen kann, wie etwa bei der europäischen Aufsicht. Außerdem ist das Gedächtnis Brüssels lang. Während folglich viele Projekte in ihrer Genese problemlos eine ­Dekade überschreiten, geht manches andere fix: Erfolgte beispielsweise die Grundsteinlegung zur Pensionsfondsrichtlinie schon in den 80er Jahren, sollen die gerade erst vor ein paar Monaten vorgeschlagenen Behörden der neuen europäischen Finanzmarktaufsicht bereits 2011 einsatzbereit sein.

Die Insolvenzsicherung in der bAV ist wie erwähnt derzeit das Thema auf dem deutschen Parkett schlechthin. Doch da nur wenige Staaten der Europäischen Union über derartige Systeme verfügen und die Insolvenzsicherung für die ­Sicherheit der Betriebsrenten durchaus ­essenziell ist, gehört nicht viel Fantasie zu der Erkenntnis, dass die Europäische Kommission auch dieses Thema irgendwann anfassen wird. Allerdings wird man sich zunächst nun wohl die Assekuranz vornehmen. Ein ursprünglich für Ende 2009 vorgesehenes Weißbuch zum Insolvenzschutz im Versicherungswesen soll im April 2010 erscheinen. Im Schatten der Finanzkrise – auch wenn diese zuvorderst ein Bankenproblem war – sollte sich das Weißbuch positiv zu einer möglichen Rahmenrichtlinie ­äußern. Eine entsprechende Regelung für die bAV wird dabei derzeit nicht erarbeitet: Im Gespräch mit dpn betont Van Hulle, dass man diejenigen Staaten, die noch keine entsprechenden Einrichtungen – weder im Versicherungs- noch im Pensionswesen – geschaffen haben, nicht schlagartig überfordern dürfe. Doch kommen wird eine ­europäische Regulierung auch für das Pensionswesen sicherlich, wenn auch mit den für Europa eher typischen längeren Zeithorizonten. Immerhin hat die Kommission bereits eine Studie in Auftrag gegeben, den Status des bAV-Insolvenzschutzes in der EU zu ermitteln; für Deutschland und Österreich ist dabei die Heubeck AG zuständig. Mit Ergebnissen ist nicht vor Jahresmitte zu rechnen, das Pensions-Grünbuch wird Genaueres an den Tag bringen. Für Deutschland heißt das, den Vorbildcharakter seines Systems mit dem Pensions-Sicherungs-Verein auch in Krisenzeiten zu ­bewahren und beizeiten in die europäische Diskussion einzubringen, um nicht irgendwann aus Brüssel mit einem völlig fremden System konfrontiert zu werden.

Nicht zu vergessen: Bereits aus der ­Insolvenzsicherungsrichtlinie von 1980 lässt sich die Vorgabe herauslesen, dass Betriebsrenten in den Mitgliedsstaaten ­einer Insolvenzsicherung unterliegen müssen. Und auch die europäische Versicherungswirtschaft dürfte beizeiten daran arbeiten, dass die Wettbewerber aus dem Pensionswesen verschärfter Regulierung unterliegen, in Sachen Solvency II sind sie ja bereits eifrig dabei.

Die Rahmenrichtlinie Solvency II ist am 17. Dezember 2009 im EU-Amtsblatt veröffentlicht worden. Im Referat H 2 arbeitet man derzeit an den Durchführungsverordnungen, welche die Kommission Ende Oktober mit dem Europäischen Rat zu ­diskutieren plant. Ende Oktober 2012 sollen Richtlinie und Verordnungen in nationales Recht umgesetzt sein. Bei der Überarbeitung der Pensionsfondsrichtlinie sollten die Abläufe zwar etwas geschmeidiger ablaufen als im Neuland Solvency II, doch ist selbst mit einem Vorschlag der Kommission kaum vor 2012 zu rechnen. Die Gretchenfrage, ob und wie denn nun Einrichtungen der bAV (EbAV) neuen Solvabilitätsvorschriften unterworfen werden, bleibt damit noch länger offen. Möglich ist weiter alles, doch die Theorie vom Level Playing Field ist der Kommission alles andere als fremd (siehe Rubrik „Köpfe” in dieser Ausgabe). Schon in der dpn von August/September 2009 hatte Van Hulle gesagt: „Rein technisch würde ich sagen, dass es keinen Grund gibt, warum ein Pensionsfonds liberaleren Solvenzvorschriften unterworfen sein sollte als ein Versicherer. Beide geben Altersvorsorge-Versprechen ab, und beide unterlagen bis dato Solvency I. Wenn nun der eine Solvency II unterworfen wird, warum der andere nicht? Ich sehe aber ein, dass die Regelungen für Versicherer nicht automatisch auf Pensionsfonds übertragen werden sollten. […] Ich denke insbesondere an die Langfristigkeit der Verpflichtungen, die Subsidiärhaftung der Arbeitgeber und die in manchen Staaten vorhandenen Pensionssicherungssysteme. […] Allerdings ist das für mich weniger eine Frage des Level Playing Field als des Schutzes der Arbeitnehmer und ihrer Altersversorgung.“

Jedem auf dem Parkett muss klar sein: Im Kern geht es in dieser Frage um Sein oder Nichtsein der unternehmenseigenen EbAV der deutschen Industrie, einer Errungenschaft, deren Grundsteine vor weit über hundert Jahren gelegt wurden und die verlorene Weltkriege, gigantische Wirtschaftskrisen, demokratische und ­totalitäre Verfassungen und längst untergegangene Währungen überstanden hat.

Den Trend von Defined-Benefit- zu Defined-Contribution-Systemen hat die Kommission ebenfalls im Auge. Schließlich wird in vielen Ländern Europas nicht so ­behutsam vorgegangen wie in Deutschland. In Großbritannien beispielsweise werden durchaus auch bestehende Versorgungswerke komplett umgestellt. Eine Mindestleistung à la deutschem Betriebsrentengesetz ist dort ebenso unbekannt wie in den osteuropäischen Systemen, die praktisch seit ihrer Entstehung nach der Wende nur DC kennen. Dementsprechend hat so manch europäischer Betriebsrentner während der Finanzkrise sein blaues Wunder erlebt. Doch plant man zumindest derzeit im Referat H 2 offenbar nicht mit Mindestleistungen deutschen Vorbilds, wünscht sich existierende Systeme gleichwohl effizient und abgesichert. Van Hulle denkt daher an Regulierungen, die im Zusammenhang mit Solvency II stehen: „Einrichtungen der bAV sollten über ein gewisses Solvenzkapital verfügen, zu einer vorsichtigen und transparenten Anlagepolitik verpflichtet sein sowie ein Risikomanagement und Governance-Strukturen haben, die eine Interessenkollision beispielsweise zwischen Asset Management und Vertrieb vermeiden“, so der Professor zu dpn.

Die Portabilitätsrichtlinie ist das beste Beispiel für das lange Gedächtnis der Kommission. Hat sie 2006 und 2007 noch für mächtig Unmut bei vielen bAV-Verantwortlichen in Deutschland gesorgt, galt sie zwischenzeitlich schon als entsorgt. Doch spricht man Van Hulle darauf an, merkt man schnell, wie wichtig ihm das Thema immer noch ist: „Ich weiß, dass das eine heikle Frage ist. Aber es kann doch nicht sein, dass wir einen gemeinsamen Binnenmarkt haben, in dem man bei einem Wechsel des Arbeitsplatzes über Ländergrenzen hinweg seine Betriebsrente nicht mitnehmen kann.“ Wer hier auf Verjährung setzt, könnte falsch liegen. Außerdem: Seit Lissabon reichen im Rat qualifizierte Mehrheiten. Die Richtlinie ist seinerzeit mehrfach nur an Deutschen und Niederländern ­gescheitert. Deren Widerstand allein würde nun nicht mehr reichen, eine Regulierung zu verhindern.

Auch die Reform des International Accounting Standard 19 ist eine zutiefst europapolitische Angelegenheit. Zwar kann das International Accounting Standards Board unter Chairman Sir David Tweedy beschließen, was es will, doch um in der Europäischen Union verbindlich zu werden, bedürfen die International Financial Reporting Standards des Placets der ­Europäischen Kommission.

Sei es die Abschaffung des Korridors, die obligatorische Einführung der erfolgswirksamen Sofortamortisation oder die Modifikation der Sorie-Methode: Die ­Bewertung der Schwankungen der Defined Benefit Obligation, also der Pensionsverbindlichkeiten, sowie der Plan Assets in den Bilanzen europäischer Großkonzerne betrifft mittelbar letztlich auch den gemeinen Betriebsrentner. Denn bei einer Regelung, die zu viel Volatilität in die Bilanzen der Konzerne bringt, werden sich die Konzerne als Reaktion weiter aus DB-Plänen zurückziehen. Das sollte kaum Ziel der Kommission sein.

Das European System of Financial ­Supervisors (ESFS) ist ein europäisches Projekt mit erstaunlich kurzem Zeithorizont. Bereits zu Jahresbeginn 2011 sollen gemäß Verordnungsvorschlägen der Kommission sowohl das European Systemic Risk Board (ESRB) als auch Eiopa (European Insurance and Occupational Pensions ­Authority) als Nachfolgerin von Ceiops (Committee of European Insurance and ­Occupational Pensions Supervisors) und analog für den Banken- und Wertpapiersektor die European Banking Authority (Eba) und die European Securities and Markets Authority (Esma) einsatzbereit sein. Doch trotz knackigen Zeitplans sind noch viele Fragen offen. Die Kritik, dass im ESRB Versicherer gegenüber Banken unterrepräsentiert sind – von der bAV ganz zu schweigen –, ist ebenso wenig verklungen wie Warnungen vor unklaren Zuständigkeiten. ­Immerhin sollen die neuen EU-Behörden ­ungeachtet erster Anpassungen des ­ursprünglichen Kommissionsvorschlags durch den Finanzministerrat Ecofin immer noch den Finanzdienstleistern bei Meinungsverschiedenheiten mit den nationalen Aufsichten unmittelbar Anweisungen geben können. Allerdings muss innerhalb von Eiopa & Co. für eine jede solche Maßnahme eine eigene Mehrheit gefunden werden. Florian Swyter, Betriebsrentenexperte bei der Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände BDA, ist zumindest mit Blick auf das Pensionswesen damit nicht glücklich: „Nationaler und supranationaler Aufsicht zu unterliegen, kann die aufsichtsrechtliche Kalkulierbarkeit für die Unternehmen grundsätzlich einschränken.“ Kritisch sieht er auch den kurzen Rechtsweg: „Weist Eiopa einen Widerspruch zurück, bleibt dem Unternehmen nur noch der Weg zum Europäischen Gerichtshof.“ Zufrieden ist man bei der BDA jedoch, dass technische Standards wie Sterbetafeln oder Zinssätze nun doch weiter von den nationalen Aufsichten gesetzt ­werden.

Allerdings kann es durchaus sein, dass diese Kompetenzen dem Europäischen Parlament, das ab April darüber zu befinden hat, nicht weit genug gehen. Doch sollte das Parlament nicht in erster ­Lesung zustimmen und das Vermittlungsverfahren eröffnen, wäre der Zeitplan wohl nicht mehr zu halten.

Hinzu tritt: Die Behörden werden zwar durch EU-Verordnungen geschaffen, doch müssen auch mehrere bestehende Richtlinien entsprechend geändert werden. Zu diesem Zweck müssen die Verordnungen von einer Omnibus-Richtlinie flankiert werden. Folge: Nicht nur die frisch verabschiedete Solvency-II-Richtlinie muss wieder angefasst werden, sondern auch die Pensionsfondsrichtlinie, obwohl viele Länder diese gerade erst umgesetzt haben und deren Überarbeitung in den nächsten Jahren ohnehin auf der Tagesordnung steht.

Auch in Deutschland ist die Diskussion um eine mögliche Neuordnung der ­Finanzaufsicht zwischen Bundesbank und Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Bafin) noch nicht abgeschlossen, und auch hier gilt es, die europäische Entwicklung im Auge zu behalten, um nicht Strukturen zu schaffen, die später aus Gründen der europäischen Kompatibilität wieder umgeworfen werden müssen.

Von einem homogenen europäischen Pensionswesen kann keine Rede sein. Banken- und Versicherungslandschaft sind viel weiter integriert als die bAV. Insofern wird der Brüsseler Drang nach Regulierung nicht nur positiv gesehen. Klaus Stiefermann, Geschäftsführer der Arbeitsgemeinschaft für betriebliche Altersversorgung aba, betont beispielsweise, dass Arbeits-, Steuer- und Sozialrecht in der Union so ­wenig harmonisiert sind, dass jede Form ­einer konkreten Regulierung der bAV an die Grenzen von 27 nationalen Rechtssystemen stößt. „Die Auseinandersetzung um die Portabilitätsrichtlinie hat gezeigt, dass sich nicht einmal grundsätzliche Standards einfach setzen lassen, ohne einzelstaatliche Interessen zu beeinträchtigen“, so Stiefermann zu dpn, „schließlich haben 27 Länder 27 unterschiedliche Philosophien, wie Altersvorsorge über drei Säulen ­gestaltet ist und welche Rolle darin die ­betriebliche Vorsorge spielen soll.“ Dazu passt die Aussage Van Hulles, dass im Europäischen Rat die europäische Einflussnahme auf die betriebliche Vorsorge nicht ­immer gern gesehen wird. Ja, eine echte Liebesgeschichte zwischen bAV und EU dürfte sicher anders aussehen.

Fazit: Auch ohne echte Liebe sollte Deutschland mit seiner bAV auf viele Brüsseler Projekte gut vorbereitet sein, besonders bezüglich der Themen Insolvenzsicherung und Defined Contribution. Dass aba und BDA die Entwicklungen beständig im Auge haben, ist trotzdem beruhigend.

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